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Politik gegen Recht?

geschrieben von: Redaktion am 25.03.2012, 10:06 Uhr
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Der Bezirk Charlottenburg-Wilmersdorf war in letzter Zeit häufig Gegenstand der Medienberichterstattung: Im Zuge der Aufstellung des Bezirksdoppelhaushaltsplanentwurfs 2012/13 hat das Bezirksamt Beschlüsse mit strukturellen Auswirkungen auf Einnahmen und Ausgaben gefasst, die den Immobilienbestand des Bezirks berühren (Stichwort „Rathaus Wilmersdorf“). Betroffen davon sind auch Einrichtungen des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe. Neben der Entscheidung zum Bezirkshaushalt hat die BVV darauf hin begleitende und „kommentierende“ Beschlüsse formuliert, ohne vorab den JHA einzubeziehen. Wurde sein Anhörungsrecht missachtet?
Anhörungsrecht des JHA als kommunalrechtliches Unikat

Nach § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII soll der JHA vor jeder Beschlussfassung der Vertretungskörperschaft in Fragen der Jugendhilfe und vor der Berufung eines Leiters des Jugendamtes gehört werden und hat das Recht, an die Vertretungskörperschaft Anträge zu stellen. Während in Berlin jeder Ausschuss der BVV über ein Selbstbefassungsrecht verfügt und ihr sein Beratungsergebnis mittels Beschlussvorschlag (mithin als „Antrag“) vorlegen darf, hat das bundesgesetzliche Anhörungsrecht des JHA Alleinstellungscharakter(1). Im vorliegenden Fall ist, da das Anhörungsrecht landes-gesetzlich keine weitere Ausgestaltung erfährt, hinsichtlich der genannten Beschlussfassung der BVV also zu klären,

1. ob eine Angelegenheit der Jugendhilfe berührt ist,
2. welcher rechtliche Charakter den (ohne den JHA gefassten) Beschlüssen der BVV inne wohnt und
3. ob es sich im Hinblick auf die Sollvorschrift um einen Regel- oder einen Ausnahmefall handelt.

1. Angelegenheit der Jugendhilfe

Soweit die Zukunft von Einrichtungen der Jugendhilfe (vorliegend handelt es sich um Jugendfreizeitstätten, einen Abenteuerspielplatz und nicht zuletzt um den Wilmersdorfer Standort der Verwaltung des Jugendamts) kommunalpolitisch berührt wird, handelt es sich unstreitig um Fragen der Jugendhilfe, die in § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII angesprochen werden. Hier geht es sogar unmittelbar um Aufgaben der Jugendhilfe nach § 2 Abs. 1 SGB VIII, weil Angebote im Sinne von Leistungen zugunsten junger Menschen und Familien verändert werden sollen. Eine solche Modifikation liegt nicht nur dann vor, wenn es um die Schließung oder die Trägerübertragung einer Einrichtung geht. Auch eine Standortverlagerung bei strukturell in Art und Umfang gleicher Angebotspalette fällt unter eine solche Veränderung. Der JHA hat insoweit grundsätzlich eine sachliche Zuständigkeit.

2. Beschlussfassung der BVV

Konstitutives Merkmal des „Beschlussrechts“ des JHA ist die Wahrnehmung der bundesgesetzlichen Kompetenzübertragung, „Entscheidungen (gegenüber der Verwaltung des Jugendamts) in eigener Zuständigkeit zu treffen“(2). Die konkrete Ausgestaltung und Reichweite gewinnt es mit der landesrechtlich verankerten Haushalts-, Beschluss- und Satzungsgewalt der Vertretungskörperschaft einer Kommune(3). Diese Maßgaben sind auch hinsichtlich des Anhörungsrechts des JHA zu berücksichtigen. Landesrechtlich ist das Be-schlussrecht der BVV im Grundsatz in die Teilrechte unterteilt, Entscheidungen zu treffen (§ 12 Abs. 2 und 3 BezVG), das Bezirksamt in Bezirksangelegenheiten zu einem bestimmten Handeln oder Unterlassen zu ersuchen oder dem Bezirksamt in Angelegenheiten von Dritten (z. B. der Hauptverwaltung) ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen der zuständigen Stelle zu empfehlen (§ 13 Abs. 1 BezVG)4.

Auf diese Differenzierung kommt es jedoch bei der bezirksverwaltungsrechtlichen Konkretisierung des Anhörungsrechts des JHA nicht an. Gilt es „vor der Bereitstellung der für die Jugendhilfe erforderlichen finanziellen Mittel“(5), also der maßgebenden Steuerung der kommunalen Vertretungskörperschaft über das, was „Jugendhilfe“ in einer Gebietskörperschaft im Einzelnen (unterjährig) zu tun hat, gilt es zweifellos auch bei einem Beschluss der BVV, der den Rechtscharakter eines Ersuchens hat. Diese Auslegung erschließt darüber hinaus bereits nach dem Wortlaut der Vorschrift, die die Anhörung des JHA bei jeder Beschlussfassung vorsieht.

3. Anhörungsrecht als Sollvorschrift

Eine Verpflichtung der BVV, vor der Fassung eines Beschlusses (Abstimmung im Plenum) den JHA zu hören, liegt nicht in jeder denkbaren Konstellation vor. „Die Soll-Regelung verpflichtet (vielmehr) im Regelfall. Unterbleibt sie, so ist dies von der Vertretungskörperschaft zu begründen.“(6) Sie bedeutet, dass sie „grundsätzlich zu erfolgen hat, wenn nicht im - atypischen - Einzelfall eine Ausnahme gerechtfertigt ist; dann steht die Anhörung (lediglich) im Ermessen“(7) der Vertretungskörperschaft (soll = muss im Regelfall). Die Definitionshoheit, was der Regel-, was der Ausnahmefall bedeutet, obliegt der BVV.

Regel/Ausnahme - Hat die BVV das Anhörungs-recht missachtet?

Auf informellem Weg hat die (Mehrheit der) BVV als Beantwortung (m)eines rechtlichen Hinweises zum Anhörungsrecht des JHA im vorliegenden Fall bekundet, dass seine Beteiligung aus zeitlichen Gründen nicht möglich gewesen sei(8), um eine politische Meinungsäußerung der BVV zur Bewertung der vom Bezirksamt formulierten strukturellen Finanzkürzungen im temporären Zusammenhang mit der Verabschiedung des Bezirksetats nicht zu gefährden. Der Zeitplan der Haushaltsberatung sei außerordentlich eng konzipiert, dafür trage der Bezirk insgesamt keine Verantwortung, weil es sich um eine Vorgabe der Senatsverwaltung für Finanzen handelte. Im Übrigen könne der JHA anlässlich der zukünftigen (formellen) Entscheidungen nach § 12 Abs. 2 Nr. 10 BezVG (Schließung von Einrichtungen) durch die BVV hinreichend einbezogen werden und sich (eigen-ständig) äußern.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der ins Feld geführte zeitliche Aspekt und/oder kommunalpolitische Andeu-tungen(9) hinreichende Begründungen darstellen, vom Anhörungsrecht des JHA als Sollvorschrift abzusehen. Die Tragfähigkeit der Annahme eines atypischen Sachverhalts eines Beschlussfalles könnte durchaus in Frage gestellt werden, weil die Prämisse, die BVV müsse sich sogleich positionieren, überwiegend an einer politischen Analyse anknüpft. Die Ausnahme von der Regel, dem JHA ein Anhörungsrecht einzuräumen, hat sich jedoch zumindest überwiegend auf sachlich nachvollziehbare Umstände zu stützen. So müssen z. B. im Verwaltungsverfahren konkrete, nicht von der Behörde selbst zu vertretende, überwiegende Gründe für das Abgehen von der Norm sprechen. Die Behörde darf von der Regel nur in Fällen abweichen, in denen die für den Normalfall geltende Regelung von der ratio legis offenbar nicht mehr gefordert wird(10). Eine diesbezügliche Überprüfung wurde allerdings nicht geltend gemacht. Die Verfahrensentscheidung der BVV, die auch zwischen den politischen Kräften nicht angezweifelt wurde, hat deshalb Bestand.

Rechtsfolgen

Der Verweis auf die (unstreitig) existierende Option des JHA, sich intensiv nachträglich mit den Materien zu befassen, ist - zumindest auf den ersten Blick - nicht von der Hand zu weisen. Die Unterlassung der Anhörung hat selbst im Verwaltungsverfahren nach §§ 28 Abs. 1, 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG die Rechtswidrigkeit, grundsätzlich jedoch nicht die Nichtigkeit des Verwaltungsakts zur Folge(11). Eine Nachholung dieser Anhörung ist nach § 45 Abs. 2 VwVfG bis zum Abschluss (der letzten Tatsacheninstanz) des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zulässig. Ein entsprechendes Instrument gilt im Sozialverwaltungsverfahren (§§ 24 Abs. 1, 41 Abs. 2 SGB X). Diese Normen entfalten zwar im kommunalpolitischen Bereich keine unmittelbare Wirkung, weil es sich dort nicht um Verwaltungsverfahren handelt, können jedoch bei der Beurteilung der Rechtsfolgen einer unterlassenen Anhörung im Verhältnis zwischen BVV und JHA durchaus sinngemäß herangezogen werden.

Was ist „Recht“, was ist „Politik“?

Aus der Sicht der Jugendhilfe, die ich mir mitunter zu Eigen mache, bleibt jedoch ein etwas „bitterer“ Beigeschmack:

1. Die (Mehrheit der) BVV ist (konkludent) von einem atypischen Sachverhalt des Beschlussrechts ausgegangen und hat dem JHA auch im Wege des Ermessens sein Anhörungsrecht nicht eingeräumt. Dabei verkennt sie, dass diese Sollvorschrift kein wert(e)freier Gesetzgeber geschaffen hat. Gesetzliche Regelungen sind in Form gegossene Politik! Warum soll im kommunalen Geschehen allein dem JHA ein Anhörungsrecht vor jeder Beschlussfassung der Vertretungskörperschaft zugestanden werden? Zweifellos sah (sieht) der Normgeber einen Zusammenhang mit der zu befassenden Materie (Angelegenheiten von Kindern, Jugendlichen und ihren Familien) und der Form, in der sie erörtert wird (besondere Zusammensetzung des JHA). Beide Aspekte sind der BVV bei dieser Verfahrensentscheidung aus dem Blick geraten. Meine Stichworte (zur Erinnerung) sind in diesem Zusammenhang: Jugendhilfepolitik darf nicht allein bezogen auf den Träger der öffentlichen Jugendhilfe formuliert werden; sie wird vielmehr insbesondere durch die sich im JHA wieder findende bezirkliche Landschaft der Träger der freien Jugendhilfe „gelebt“. Hinzu treten diverse beratende Instanzen, denen im vorliegenden Fall gleichfalls die Gelegenheit genommen wurde zu „beraten“. Hat die BVV wie vorliegend bereits jugend-hilfepolische Pflöcke (mit enormer Tiefenschärfe)(12) eingeschlagen, ist die weitere Erörterung mit einem potenziellen Investor präjudiziert; Verwaltung des Jugendamts und insbesondere dem JHA wird es vermutlich schwer fallen, zukünftig Alternativen zu entwickeln.

2. In der Entscheidung der BVV kommt zum Ausdruck, dass der politische Stellenwert einer Äußerung des JHA im Vergleich zu den nunmehr getroffenen Begleitbeschlüssen der BVV zum Bezirksdoppelhaushaltsplanentwurf für geringer erachtet wird. Im Verhältnis zum anderen Bezirksorgan sind die politischen Kräfte in der Vertretung offensichtig von einem höheren Wirkungsgrad ihrer Ersuchen ausgegangen. Gegenüber der Öffentlichkeit gilt entsprechendes. Beide Bewertungen halte ich grundsätzlich für einen Irrtum.
3. Der JHA muss sich jedoch (von mir) die Frage gefallen lassen, was er in der Vergangenheit getan (bzw. versäumt) hat, um zu verdeutlichen, dass er (nicht die BVV) das fachpolitische Steuerungsorgan auf dem Feld der Jugendhilfe ist. Diese Rhetorik richtet sich an alle Mitglieder: Bezirksverordnete, Bürgerdeputierte der Träger der freien Jugendhilfe und beratende Mitglieder, zu denen bekanntlich auch das zuständige Mitglied des Bezirksamts sowie die Leitung der Verwaltung des Jugendamts zählen. Wäre ein entsprechendes „standing“ in der Kommunalpolitik unumstritten, hätte der JHA auch unter Zeitnot Gelegenheit gesucht (und gefunden), sich kompetent zu artikulieren. Die BVV wäre andererseits nicht auf die Idee gekommen, in der grundlegend wichtigen Frage der Zukunft von Jugendhilfeeinrichtungen allein zu handeln. Schließlich hat der JHA objektiv auch eine Lobbyfunktion; ihm obliegt insbesondere die Rolle des jugendpolitischer „Wächters“, um den gesetzlichen Auftrag der Jugendhilfe, „positive Lebensbedingungen für junge Menschen und ihre Familien sowie eine kinder- und familienfreundliche Umwelt zu erhalten oder zu schaffen“ (§ 1 Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII), zu erfüllen(13). In diesem Sinn ist der Jugendhilfe, also Jugendhilfebehörde und JHA, eine „Einmischungsfunktion zugewiesen“14, die das (Ein-)Wirken auf die politischen Kräfte in der BVV einschließt.

Eine vergebene Chance eröffnet jedoch zugleich die Möglichkeit, es zukünftig anders zu handhaben…

Peter Ottenberg
leitet das Büro der BVV Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin und ist nebenamtlicher Geschäftsfüh-rer der Arbeitsgemeinschaft „Rat der Vorsteher/innen“

1) es wurde nicht einmal dem zu Beginn der 17. Wahlperiode zu bildenden Integrationsausschuss zugestanden; im Regelfall sieht die Geschäftsordnung der BVV allerdings die Pflicht zur Überweisung von Initiativen mit haushaltsmäßigen Auswirkungen in den sachlich zuständigen Ausschuss vor und die Rechtsfolge, dass die Vorlage als abgelehnt gilt, wenn dieser Überweisung die Zustimmung versagt wird. Das stellt mithin eine besondere Form des Anhörungsrechts dar.

2) Mahler/Kunkel in Kunkel, LPK-SGB VIII, § 71 RN 21

3) Urteil des BVerwG vom 15. Dezember 1994 (5 C 30/91); Wiesner, SGB VIII § 71 Rdnr. 24, Schellhorn, SGB VI-II/KJHG, § 71 Rz. 19

4) zum Spannungsverhältnis zwischen Entscheidung und Ersuchen vgl. Ottenberg, Ein Dauerbrenner: Kollision zwischen JHA und BVV, in: paperpress, Nr. 471 R, 19. Juli 2011, S. 1 bis 6; forum Digital, Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik, Nr. 13, August 2011, S. 1-5 sowie Ottenberg, Kollision des Entscheidungsrechts der Bezirksverordnetenversammlung und des Jugendhilfeausschusses, paperpress, Nr. 457 X, 13. Mai 2010, S. 1 bis 4

5) Wiesner, SGB VIII § 71 Rdnr. 31 unter Berufung u. a. auf Schellhorn, SGB VIII/KJHG, § 71 Rn. 17

6) Wiesner, SGB VIII § 71 Rdnr. 30

7) Mahler/Kunkel in Kunkel, LPK-SGB VIII, § 71 RN 37

8) die Einbringung der Beschlussvorlage des Bezirksamts über den Entwurf des Bezirksdoppelhaushaltsplans 2012/13 einschließlich der Mitteilung über die Strukturbeschlüsse über die Zukunft von Jugendeinrichtungen in die BVV erfolg-te am 16. Februar 2012, die Entscheidung nach § 12 Abs. 2 Nr. 1 BezVG am 15. März 2012. Eine interfraktionelle Erörterung in der Zählgemeinschaft wurde erst am 10./11. März 2012 abgeschlossen und floss in entsprechende Entwürfe von Beschlussvorschlägen in der für Haushalt zuständigen Ausschusssitzung am 13. März 2012 ein

9) …auf den Rathausfluren wird „gemunkelt“, dass eine Mehrheit zum Haushaltsplanentwurf in der BVV von be-stimmten Begleitbeschlüssen u. a. zu Einrichtungen der Jugendhilfe abhängig war

10) Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 44

11) Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 28 Rn. 78

12) beispielhaft zum Haus der Jugend Anne Frank: „Dabei ist zum einen die pädagogische Nutzfläche des Gebäudes (von derzeit 535 qm) für die Jugendarbeit zu erhalten, wie auch eine der Nutzung als Jugendeinrichtung entsprechende Raumaufteilung, Belichtung und Zuwegung zu garantieren. Zum anderen sind in der Größe der gegenwärtig genutzten Freiflächen Sport- und Spielanlagen (Bolzplatz) festzu-schreiben.“ (Auszug aus dem Beschluss zur Drucksache 0164/4)

13) Ottenberg, BezVG, Vor § 33, Rdnr. 20

14) Achter Jugendbericht der Bundesregierung vom 6. März 1990 (11/6576); darüber hinaus: Steffan/Dr. Ralf in: Kunkel, LPK-SGB VIII, § 1 RN 18, Münder u. a., Frankfurter LPK-KJHG 1998, § 1 Rz 30 m. w. N.

  
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